前瞻性思考：未來電信網間互聯(lián)該如何管制？

    作者： 續(xù)俊旗 
　　互聯(lián)管制的最重要目的是保持網絡和業(yè)務的互用性。未來的電信網間互聯(lián)管制應當更多地采用激勵性的管制方式，同時要考慮到市場、網絡和業(yè)務的快速融合
　　據(jù)報道，日前在信息產業(yè)部的積極推動下，最高人民法院組織召開了電信網間互聯(lián)互通刑事司法解釋專家論證會，邀請國內一些著名的刑法專家就司法解釋草稿進行論證，以期加快電信網間 
    互聯(lián)刑事司法解釋的快速出臺。 
　　作為電信監(jiān)管機構，信息產業(yè)部對網間互聯(lián)問題一直十分重視。特別是在2003年，信息產業(yè)部啟動了幾項重大工作，其中包括網間互聯(lián)成本測算模型設計和成本測算課題研究、設立網間互聯(lián)質量監(jiān)測系統(tǒng)、促進網間互聯(lián)互通刑事司法解釋出臺、發(fā)布國務院75號文件的配套文件等。信息產業(yè)部希望通過綜合治理手段，有效遏制電信市場的網間互聯(lián)不規(guī)范行為甚至惡性事件的發(fā)生，規(guī)范市場秩序，促進電信市場的有效競爭。
　　應當承認，信息產業(yè)部采取的這些措施對于解決網間互聯(lián)問題將會起到積極的作用。不過，上述舉措肯定各有側重。比如網間互聯(lián)成本確定問題是根本性解決方式，質量監(jiān)測系統(tǒng)設立主要是解決互聯(lián)責任舉證問題，互聯(lián)互通刑事司法解釋主要是對當前電信市場上的一些惡性互聯(lián)事件予以威懾和嚴厲制裁，而出臺國務院75號文件的相關配套措施則是考慮到我國基礎電信運營企業(yè)實際情況而有針對性制定的具有中國特色的解決措施，主要解決的是個人責任問題。在這些措施中，我認為最根本的還是要加快完成網間互聯(lián)成本測算。在一個測算成本（測算成本不完全等同于真實成本，但在理論上可以逼近真實成本）的基礎上，可以嘗試鼓勵運營商采用具有激勵效果的商業(yè)談判機制來解決互聯(lián)糾紛。 
　　電信管制的核心問題 
　　爭端解決特別是網間互聯(lián)糾紛解決是電信行業(yè)管制核心的戰(zhàn)略性問題。網間互聯(lián)糾紛牽涉到電信產業(yè)發(fā)展的基礎性問題。久拖不決的網間互聯(lián)糾紛使得網間互聯(lián)變得難以有效實施，這會嚴重阻礙投資及競爭。 
　　有效的互聯(lián)管制還是縮小數(shù)字鴻溝的關鍵。有效的管制可以確保兩個目標的實現(xiàn)：確?？焖僭鲩L的網絡的生產力和有效性的最大化，并且可以保證將網絡擴大到那些目前沒有享受到網絡所帶來的利益的人。 
　　電信網間互聯(lián)是多數(shù)國家電信管制的首要任務。互聯(lián)管制是一個非常復雜的問題，涉及到技術、經濟、法律等諸多范疇。互聯(lián)糾紛問題不是一個簡單的專家論證領域，也不是一個簡單的強制執(zhí)行市場自由化的管制政策問題。網間互聯(lián)糾紛解決構成電信產業(yè)經濟影響的根本。因此，必須對建立電信網間互聯(lián)糾紛解決機制加以重視。 
　　隨著電信市場的進一步發(fā)展，電信管制者正面臨著尋找有效爭端解決方案的挑戰(zhàn)。具有效率和效果的互聯(lián)糾紛解決程序是一個成熟電信市場的必要標志。 
　　市場結構：互聯(lián)糾紛背后隱藏的根本問題 
　　尋求有效的互聯(lián)糾紛解決機制，首先要分析互聯(lián)要解決的根本問題。表面上，互聯(lián)糾紛是一個簡單的應對市場競爭的產物。主導運營商可能會拒絕與其他網絡進行物理和邏輯上的互聯(lián)，也可能收取過高的費用使得其他運營商不能以競爭的方式提供服務。 
　　但是，在互聯(lián)糾紛背后隱藏著電信市場結構這一基礎性問題，如管制者通常尋求實現(xiàn)基于成本的互聯(lián)定價。但是，零售價格再平衡的不完備性使這種嘗試難以實現(xiàn)。在一定政治條件下，在某些時候這可能超過了管制者的權力范圍。 
　　印度接入虧損收費（ADC）和互聯(lián)使用費體系反映了根本的電信市場結構問題。印度的基礎業(yè)務提供者（BSO）補貼低于成本的線路租賃和本地電話。但是，ADC使得基礎業(yè)務提供者的國內和國際業(yè)務越發(fā)不具有競爭力。后果就是話務量從基礎業(yè)務提供者的服務流向作為競爭對手的GSM和移動性稍差的無線服務（WLLM）。VoIP的出現(xiàn)使得國際話費進一步下降。這類問題表明管制者應后退一步，從整體上對電信的市場結構問題加以審視。 
　　印度的情況說明了電信行業(yè)變革正對互聯(lián)體制提出挑戰(zhàn)。移動業(yè)務迅猛發(fā)展正對固網運營商提出競爭挑戰(zhàn)。管制者經常發(fā)現(xiàn)在移動業(yè)務發(fā)展的早期階段作出的互聯(lián)安排不能夠與電信市場份額的巨大變化（當移動業(yè)務滲透率超過了固話業(yè)務）相適應。運營商之間的收入分成安排或互聯(lián)定價很快就與市場現(xiàn)實脫節(jié)，從而產生互聯(lián)爭端。健全而靈活的糾紛解決機制是確保市場能包容這些行業(yè)基礎性變革的關鍵。 
　　傳統(tǒng)網間互聯(lián)糾紛的解決之道 
　　傳統(tǒng)上，在對電信網間互聯(lián)進行管制干預時一般要涉及到對顯著市場力量（SMP）、互聯(lián)價格以及管制比例性等因素的分析。在進一步展開之前，先對上述幾個概念進行必要的分析。 
　　首先是顯著市場力量。顯著市場力量與事前、非對稱、具體行業(yè)管制（至少涉及到網間互聯(lián)）等緊密聯(lián)系在一起，因此，在市場力量運轉良好的發(fā)達電信市場，SMP沒有管制上的意義。在這樣的市場上，擁有強有力的市場地位本身并不是問題，只有濫用市場優(yōu)勢地位才能按照一般競爭法的要求施加管制干預。 
　　實際應用SMP概念對管制者和市場主體是一件難事，特別是在決定相關市場時更是如此。技術中立的管制要求使得界定類似語音電話的業(yè)務、線路租賃和網間互聯(lián)變得難以進行。一方面，替代性技術和業(yè)務在發(fā)展；另一方面，跨國運營商開始產生，使得難以支持從國內市場的范疇來界定相關業(yè)務。 
　　在一個完全競爭的市場中，持續(xù)地對具有顯著市場力量的運營商施加平等接入要求顯得不合時宜。即使從一個用戶角度看，這樣的方法也是不均衡、不穩(wěn)定的，特別是當越來越多的用戶接入到不具有顯著市場力量的運營商網絡上。 
　　第二個是互聯(lián)價格。當有效競爭已經確立，互聯(lián)價格應當由市場而不是由管制來決定的。作為一項基本原則，這種理解是成立的。 
　　電信管制特別是具有價格內容的電信管制應當基于更具有激勵性的方法來考慮達成互聯(lián)協(xié)議?？梢圆扇∫韵虏襟E對市場進行管制干預的可能要求以及相關成本問題進行分析：首先，應當明確壟斷利潤的潛在來源，比如在技術上的排他性所有權、產品或營銷渠道。第二，如果確實存在產生壟斷利潤的可能，就應當考慮市場環(huán)境是否能使這種可能性變成現(xiàn)實的有利可圖。相關考慮因素可以包括國際競爭、進入條件、客戶忠誠度、所有權和價格改革。第三，如果特定經營者既具有市場力量又有利用其市場地位的動機，就應當對這些經營者濫用其市場地位的可能性進行判斷。 
　　如果施加價格管制，利用諸如長期平均增量成本（LRAIC）等成本測算模型得到的結果就不應當與市場價格相混淆。一些管制機構已經利用這些成本測算模型獲得了人為測算的價格，但這種價格并不能反映運營商的真實成本和投資。在實施這些成本測算的國家，電信運營商面臨著這樣一種風險，即互聯(lián)成本價格對運營商進行基礎設施投資的激勵很弱。 
　　第三個要求是管制的比例性。網間互聯(lián)應當設定管制邊界。但無論邊界如何設定，在必要的情況下，國內電信管制者仍然有權干預糾紛，并且在必要時加以解決。因此，要求監(jiān)管者直接證明非對稱管制和比例性原則之間的關系是有益的。施加這樣的要求可以使國內管制更為透明，因為市場參與者最有能力判斷如何與現(xiàn)有政策保持一致。對管制者應當施加這樣的義務，即隨著競爭的發(fā)展，行業(yè)管制規(guī)則應當逐步退出。 
　　現(xiàn)在的網間互聯(lián)管制規(guī)則基于這樣一種假設，即除非引入強有力的事前管制為在位運營商和新進入者之間提供一個公平的競爭環(huán)境，否則有效競爭難以建立，至少在電信市場自由化的初期如此。而且，還假設如果要迅速和有效地開展業(yè)務競爭，新進入者必須依賴于在位者的大部分網絡。 
　　這些假定在許多市場上已經變得沒有根據(jù)，互聯(lián)協(xié)議被用于市場排斥的潛在危害在未來將持續(xù)存在，伴隨而來的是競爭對手的成本不斷增加以及對互聯(lián)需求的減少。一般只有在存在單一的瓶頸提供者時才會出現(xiàn)這種情況。在這種情況下，在考慮了以下情況下在個案基礎上對互聯(lián)進行管制才是適宜的：與一個競爭型市場能提供的接入可能性相比，瓶頸持有者給予的接入是否是公平和合理的；在可預見的未來瓶頸持續(xù)的可能性；有效的可持續(xù)競爭性進入的前景；基礎設施和服務革新的前景；實際市場需求的存在；要求的接入是否是取得互用性的最有效方式。 
　　行業(yè)管制（特別是互聯(lián)管制）的持續(xù)存在意味著對市場機制的嚴重干預。行業(yè)管制應當考慮到競爭的不同程度、本國的市場條件以及避免對公司間競爭造成扭曲。 
　　因此，面臨的挑戰(zhàn)是準備這樣一種互聯(lián)體制：確保電信監(jiān)管機構在競爭性市場上不保留過多的行業(yè)管制，但這種體制不應當忽略有效競爭缺乏的市場情況。 
　　這可以通過使用“管制克制”來實現(xiàn)，但管制克制的實施需要有設計好的、透明的和客觀的標準。在某些特定義務上實施管制克制將使得管制隨著市場的實際發(fā)展而發(fā)展。 
　　管制克制理論的產生表明，隨著電信市場競爭的發(fā)展，應當更加重視具有較大激勵效果的商業(yè)性安排。這種商業(yè)性安排是由運營商之間主動達成的，而不是管制機構監(jiān)管的產物。這引出了未來互聯(lián)糾紛管制的發(fā)展方向問題。 
　　網間互聯(lián)糾紛的前瞻性思考 
　　當前各國的電信網間互聯(lián)管制規(guī)則都采取非對稱措施，對占主導地位的電信運營商施加強制互聯(lián)的義務性規(guī)定。這樣做是因為在電信壟斷向電信競爭過渡時期，電信產業(yè)出現(xiàn)了一些“短期困難”（在這些困難中，網間互聯(lián)與電信資費問題比較突出），需要對居市場優(yōu)勢地位的運營商濫用市場優(yōu)勢力量妨礙互聯(lián)加以特別規(guī)定。 
　　但是，對于這些在過渡期內出現(xiàn)的“短期困難”應當謹慎分析。維持那些旨在補救短期市場失靈的管制可能會使未來電信市場發(fā)展中產生嚴重的市場扭曲。更具體地講，維持現(xiàn)有制度可能達到這樣一種情形，即運營商之間的業(yè)務互動只能在實施價格和接入條件管制干預時才能存在。這種現(xiàn)象已經出現(xiàn)在今天的某些市場上，這種管制已經造成了在受到嚴格管制的業(yè)務和管制相對放松的業(yè)務之間的價格套利，而沒有促進新業(yè)務的發(fā)展，或者沒有促進面向未來的基礎設施的升級。因此，應該重視采用那些非管制性方式，比如在一定情況下可以考慮采用由運營商達成協(xié)議的商業(yè)性激勵方式。 
　　在確定電信網間互聯(lián)規(guī)則時，主要是設定兩類義務：第一類義務是那些可能對互聯(lián)各方達成商業(yè)關系造成干擾的義務，比如對具有顯著市場力量的經營者實施非對稱管制措施，這些非對稱措施一般體現(xiàn)在互聯(lián)收費、會計記賬、共置以及滿足互聯(lián)請求的一般要求上。第二類義務是適用于所有經營者的義務，目的在于促成良好行為和有效商業(yè)關系，如信息公開的要求。隨著電信市場有效競爭的逐步形成，應當保留第二類義務并將其擴展到所有運營商，而第一類義務應當逐步取消。因此，應當認真考慮隨著競爭發(fā)展實行管制干預的必要性以及退出時機問題。在一個競爭已經得到良好確立、逐步退出事前管制比較適宜的市場上，有必要確立一種競爭中立且有利于最終用戶的互聯(lián)管制框架。未來的互聯(lián)管制在解決競爭者接入瓶頸和稀缺資源的激勵、非激勵上應有所改善。管制者應當發(fā)展和使用那些鼓勵而不是阻礙效率、產品發(fā)展、革新和低價格的管制措施。還是那句話，即隨著有效競爭的形成，當不再需要行業(yè)管制規(guī)定時，就應逐步取消對電信網間互聯(lián)的管制。 
　　未來的網間互聯(lián)管制還應當考慮電信網絡和業(yè)務融合可能帶來的影響?？梢砸?guī)定一些網間互聯(lián)的基本原則，對于電信、有線電視和數(shù)字廣播網絡都可以適用同樣的互聯(lián)規(guī)則。擴大互聯(lián)規(guī)則的適用范圍意味著更簡單的管制。當前的互聯(lián)規(guī)則僅僅針對固定網和移動網，這些規(guī)則不能簡單地搬用到其它網絡中。未來的互聯(lián)管制規(guī)則應當適應一個融合的電信市場。